劉尚希：以財政風(fēng)險對沖公共風(fēng)險

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　發(fā)于2020.6.01總第949期《中國新聞周刊》

　　政府工作報告對今年的宏觀(guān)政策作了部署和安排，在財政政策方面，財政赤字規模達到3.76萬(wàn)億元，新增1萬(wàn)億元，發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國債、安排地方政府專(zhuān)項債券3.75萬(wàn)億元，同時(shí)減稅降費預期規模達到2.5萬(wàn)億元。

　　“今年在財政收入預算下降的情況下，政府債券融資和進(jìn)一步減稅降費，國家預算擴張總量達到14萬(wàn)億元，無(wú)論其規模，還是力度，都是史無(wú)前例的�！�5月24日，全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院院長(cháng)劉尚希在接受《中國新聞周刊》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)認為，不能分散地看各項支出，而是要整合起來(lái)看，只有這樣，“積極有為”才能更充分地體現。

　　擴張總量超14萬(wàn)億元

　　中國新聞周刊：在你看來(lái)，今年政府工作報告最大的亮點(diǎn)是什么？

　　劉尚希：我認為，最大的亮點(diǎn)是今年的政府工作報告中，沒(méi)有設立具體的經(jīng)濟增長(cháng)指標。但這并非說(shuō)沒(méi)有這個(gè)目標，其實(shí)從赤字率就能推算出經(jīng)濟名義增長(cháng)率是5.4%。實(shí)際上，現在的經(jīng)濟增長(cháng)目標已內置到就業(yè)的目標當中，如果就業(yè)的目標實(shí)現了，增長(cháng)的目標自然也就實(shí)現了。當然，實(shí)際的增長(cháng)率到不了5.4%，還要扣除GDP平減指數，實(shí)際GDP增長(cháng)率大概是2%。

　　這次政策實(shí)施方式上的重大變化，有可能成為今后的一種常態(tài)。尤其是轉向高質(zhì)量發(fā)展以后，這個(gè)調整能夠進(jìn)一步擺脫圍繞經(jīng)濟增速來(lái)做文章的慣性，真正轉向圍繞高質(zhì)量發(fā)展來(lái)做文章。

　　但這不等于不要經(jīng)濟增長(cháng)速度，而是要通過(guò)追求高質(zhì)量的發(fā)展來(lái)實(shí)現一定的經(jīng)濟增長(cháng)速度。政策的實(shí)施機制發(fā)生了變化，在政策目標的設置上也做了相應的調整，對地方政府行為的影響相當大，我覺(jué)得這是政府工作報告的一大亮點(diǎn)，也是與時(shí)俱進(jìn)的表現。

　　中國新聞周刊：在政府工作報告中，如何體現“積極的財政政策要更加積極有為”這一政策基調？

　　劉尚希：要理解“積極有為”，可能看政府工作報告的數據，看得還不是很清楚，還要結合預算報告來(lái)看。

　　第一，體現在今年的預算安排上，收入是負增長(cháng)，支出是正增長(cháng)，實(shí)際上收和支的差額達到6.76萬(wàn)億元的規模。這是一種不同尋常的預算安排，在收入負增長(cháng)的情況下，保持一定的政策力度，實(shí)際上是財政政策積極有為的一個(gè)重要標志和表現。

　　第二，減稅降費的規模預期為2.5萬(wàn)億元，超過(guò)了去年的2萬(wàn)億元預期規模和2.36萬(wàn)億元的實(shí)際規模，達到歷史新高，力度相當大。

　　第三，擴張的資金總量達到14萬(wàn)億元，其中，政府收支差額6.76萬(wàn)億元(靠債券、調入資金彌補)、抗疫特別國債1萬(wàn)億元、地方專(zhuān)項債3.75萬(wàn)億元；減稅降費2.5萬(wàn)億元，屬于稅式支出，也是真金白銀。全部相加，2020年財政從收支兩側對沖風(fēng)險的資金總盤(pán)子達到14.01萬(wàn)億元，力度和規模都是空前的。之前，若不作分析，可能大家都是零散去看，難以形成整體概念和印象，其實(shí)應該整合起來(lái)看，充分體現出“積極有為”。

　　第四，財政支出結構做了較大調整，中央的本級支出是負增長(cháng)，這樣的安排也是史無(wú)前例的，而新增的1萬(wàn)億元赤字和1萬(wàn)億元抗疫特別國債都是以特殊轉移支付的方式直達市縣，增加市縣的財政能力，也能對沖疫情沖擊帶來(lái)的負面影響。

　　中國新聞周刊：2萬(wàn)億元通過(guò)特殊轉移支付的方式直達市縣，在基層財力緊張的情況下，如何保證這筆資金使用到位？

　　劉尚希：這就涉及地方財政體制的問(wèn)題，應該要建立轄區財政責任制度。如果沒(méi)有轄區財政責任的話(huà)，那么中央直達市縣的資金也很難真正去解決問(wèn)題。中央對市縣的直達轉移支付和省對市縣的轉移支付，必須要結合起來(lái)，否則，可能是一邊中央下沉財力，另一邊出現省級財政上收，或者該給的不給了，那就兩相抵消了。

　　那么財政的轄區責任體現在哪里呢？現行財政體制的重心都是落在本級財政上，省級財政管省本級，市管市本級，縣管縣本級，從轄區責任來(lái)講，不能只管本級財政，還要管轄區之內的下一級財政過(guò)得怎么樣，形成層層轄區責任，比如說(shuō)省財政在省域范圍內有轄區責任，市財政對市域范圍內各個(gè)區、縣的財政狀況，橫向的、縱向的財政平衡也有轄區責任，縣財政對鄉鎮自然也應該有轄區責任。

　　如果說(shuō)每一級都有轄區責任的話(huà)，就跟俄羅斯套娃一樣，大的套小的，一層層套好了，責任就到位了。這樣中央轉移下去的財力，在這種轄區財政責任的基礎之上，就能真正的落實(shí)到位。

　　而且加大了轄區的責任，一方面中央向市縣下沉財力，另一方面省里也應當下沉財力，兩者形成合力，這樣才能真正解決基層財政困難的問(wèn)題。

　　當然，解決基層財政困難光是下沉財力也是不夠的，因為基層財政困難來(lái)自于兩方面：財力和事權形成的支出責任。一味地下沉財力，未必能真正解決問(wèn)題。一些支出責任和事權該上移的也要上移，有的事權應上移到中央，比如說(shuō)環(huán)保的一些事項，應當更多由中央來(lái)干。有的事權則應當上移省里或市里。我國發(fā)展進(jìn)入新的階段，即高質(zhì)量發(fā)展的階段，發(fā)展的整體性特征已經(jīng)越來(lái)越強，上一級政府就應當要承擔更多的事權和支出責任，這才有利于區域之間的協(xié)調發(fā)展和經(jīng)濟空間形態(tài)的優(yōu)化。

　　現在這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越凸顯，因為區域之間，比如說(shuō)縣與縣之間，市與市之間，省與省之間的外溢性，隨著(zhù)發(fā)展的轉型升級，變得越來(lái)越大。譬如說(shuō)河流污染，上下游途經(jīng)多個(gè)省市，靠省之間無(wú)法協(xié)調，就得中央出馬。諸如此類(lèi)涉及轄區的外溢性的問(wèn)題，溢出縣域范圍的問(wèn)題，必須要市里去做，溢出市域范圍的事情就要省里去做，溢出省域范圍的事情必須中央來(lái)做。

　　隨著(zhù)這種溢出的事項越來(lái)越多，一方面要考慮下移財力，另一方面也要給地方減負，減輕支出責任，減少事權。所謂財政困難的原因就是要辦的事太多，錢(qián)不夠，如果把一些干不好，干不了，也不能干的事，上移到層級更高的政府，市縣的負擔減輕了，財政困難的狀況也就改善了。

　　所以我們既要從收入側考慮問(wèn)題，也要從支出側來(lái)考慮問(wèn)題，應當是雙向發(fā)力，不能只考慮一邊。否則，即使把大量的錢(qián)下沉到市縣，也有可能造成小馬拉大車(chē)的局面。從這個(gè)意義上講，從支出側想辦法，將支出責任或者事權適度的上移，反而能真正提高資金使用的宏觀(guān)效益。若是財政資金在宏觀(guān)配置上出問(wèn)題，在微觀(guān)項目上無(wú)論怎么有績(jì)效也彌補不了。

　　要防止對市場(chǎng)資金的擠出效應

　　中國新聞周刊：目前很多地方政府債務(wù)面臨到期償還，今年又發(fā)行8.51萬(wàn)億元的政府債務(wù)，政府債務(wù)率是否在可控范圍內？

　　劉尚希：政府債務(wù)風(fēng)險取決于經(jīng)濟是否改善。政府負債率的分母是經(jīng)濟規模，取決于GDP的增長(cháng)，分子就是債務(wù)余額規模，兩者是相互關(guān)聯(lián)的。債務(wù)的規模和經(jīng)濟的規模，在一定的機制下有可能形成一種良性循環(huán)，此時(shí)比例就會(huì )下降，政府負債率也是下降的，那么風(fēng)險也是降低的。但如果這個(gè)機制出現問(wèn)題，政府債務(wù)沒(méi)有促進(jìn)經(jīng)濟的恢復，甚至經(jīng)濟的規模還在收縮，這個(gè)時(shí)候負債率上升了，政府債務(wù)風(fēng)險就上升了。

　　所以從分子和分母的關(guān)系上講，如果形成良性循環(huán)，風(fēng)險就會(huì )縮��；如果沒(méi)有形成良性循環(huán)，風(fēng)險就會(huì )擴大。孤立地考慮債務(wù)規模的大小，據此說(shuō)風(fēng)險可控不可控，那是沒(méi)有意義的。

　　因此，一定要把債務(wù)作為一個(gè)手段，用來(lái)對沖風(fēng)險，為經(jīng)濟社會(huì )的恢復創(chuàng )造條件。如果能有效地創(chuàng )造這個(gè)條件，促進(jìn)了經(jīng)濟社會(huì )的恢復，那么這個(gè)債務(wù)風(fēng)險就是降低的，否則，債務(wù)風(fēng)險就會(huì )擴大。

　　中國新聞周刊：目前是以財政風(fēng)險對沖疫情帶來(lái)的公共風(fēng)險，在政策選擇的過(guò)程中，應如何掌握風(fēng)險的“度”？

　　劉尚希：任何政策都是有風(fēng)險的，政策的制定或者政策的選擇，其實(shí)就是風(fēng)險權衡的一種結果。

　　新冠肺炎疫情帶來(lái)前所未有的沖擊，也帶來(lái)前所未有的公共風(fēng)險，所以要對沖公共風(fēng)險，就必須要加大財政的風(fēng)險，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。財政現在還有能力承擔一定風(fēng)險，通過(guò)適度擴大財政風(fēng)險，去對沖疫情所帶來(lái)的公共風(fēng)險，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是以財政風(fēng)險去對沖公共風(fēng)險，應當根據這樣一個(gè)基本原理來(lái)考慮政策選擇。

　　當然，財政風(fēng)險適度擴大，實(shí)際上也要考慮財政籌資對其他方面所產(chǎn)生的影響。因為財政籌資主要是兩種方式，稅收和債務(wù)。債務(wù)籌資有很多不確定性的影響，當債務(wù)籌資規模達到一定程度以后，會(huì )對市場(chǎng)資金產(chǎn)生擠出效應。

　　一是在總量上產(chǎn)生擠出效應，在市場(chǎng)資金總數一定的情況下，政府通過(guò)債務(wù)籌資拉走了市場(chǎng)內的一些資金，那么市場(chǎng)可使用的資金就少了。二是價(jià)格上的擠出效應，也就是利率。因為政府大量地發(fā)行國債和地方政府債券，實(shí)際上增加了債券的供應，如果市場(chǎng)是正常的，需求擴大會(huì )抬升利率，甚至會(huì )抬升基準利率，有可能導致企業(yè)的融資成本上升，這是一個(gè)基本的道理。如果通過(guò)價(jià)格，通過(guò)利率產(chǎn)生擠出效應，這與中央的要求是相悖的，因為政府工作報告里特別提出要下定決心降低利率，降低企業(yè)的融資成本。

　　所以在發(fā)行政府債券，包括中央的國債以及地方的一般債和專(zhuān)項債時(shí)，要充分考慮到對市場(chǎng)的影響，不能只看債券能不能發(fā)得出去，有沒(méi)有人要，還要充分考慮擠出效應。

　　如果預估到這種擠出效應，就需要央行的配合，通過(guò)降準、再貸款，或其他方式來(lái)對沖這種影響。從總量看，等于央行擴大貨幣供應來(lái)支持政府債券發(fā)行。這是一種間接的赤字貨幣化方式。當然，還可以通過(guò)適度赤字貨幣化的方式，比如特別國債可以由商業(yè)銀行定向購買(mǎi)，然后由央行收購，這樣盡量減少對當前資金市場(chǎng)帶來(lái)的負面影響。

　　財政和金融有一種內在的天然的聯(lián)系，過(guò)去被形容為“連襠褲”。當財政的籌資規模達到一定程度的時(shí)候，要避免這種擠出效應，就需要央行的貨幣政策來(lái)配合。如果缺少這種協(xié)同，各自為政，財政政策的效果也就大打折扣，甚至適得其反。

　　無(wú)論財政手段和金融手段，都應站在國家立場(chǎng)

　　中國新聞周刊：此前關(guān)于赤字貨幣化的討論非常激烈，很多人擔心，會(huì )引發(fā)通貨膨脹，更擔心此例一開(kāi)，未來(lái)難以退出，你怎么看？

　　劉尚希：退出的機制是由法律來(lái)約束的，無(wú)論是否用貨幣化這個(gè)概念，赤字貨幣化在現實(shí)中并非沒(méi)有。在資金市場(chǎng)容量約束下，政府赤字規模越大，就越是接近于貨幣化這個(gè)實(shí)質(zhì)。光看形式是膚淺的，也是沒(méi)意義的。

　　現在爭論的焦點(diǎn)，其實(shí)不是法律上開(kāi)不開(kāi)口子，也不是是否會(huì )導致惡性通貨膨脹，而是這個(gè)赤字貨幣化的執行主體是誰(shuí)�，F實(shí)的條件已經(jīng)發(fā)生了變化，不要把歷史上國民黨時(shí)期的例子搬到現在，那是刻舟求劍的思維，說(shuō)明不了今天的現實(shí)。

　　現在的問(wèn)題，放在我國現行的體制框架下，實(shí)際上是赤字貨幣化由誰(shuí)來(lái)做的問(wèn)題，主體當然是政府，但“執行主體”是誰(shuí)？這事關(guān)部門(mén)政績(jì)。是納入預算里通過(guò)財政政策來(lái)做，還是繞開(kāi)預算通過(guò)貨幣政策來(lái)執行？實(shí)際上都可以解決政府想要解決的問(wèn)題。但通過(guò)財政去做，必須經(jīng)過(guò)預算公開(kāi)和人大審議，自會(huì )受法律的約束和人大監督。

　　從目前現狀來(lái)看，法律是一堵圍墻，但這堵圍墻并未延伸成為一個(gè)閉環(huán)，還是有很多通道，可以繞開(kāi)圍墻，但不同主體的能力不同，有的在圍墻外，有的在圍墻里，有的在圍墻上。金融手段應當是市場(chǎng)化的手段，如果做了非市場(chǎng)化的事情，而又繞開(kāi)預算，實(shí)際上也是一種赤字貨幣化，只是沒(méi)體現到預算里而已，變得隱形了。當然，政府與市場(chǎng)邊界并非涇渭分明，不過(guò)行為規則有本質(zhì)差異。

　　站在國家的立場(chǎng)上去看，無(wú)非是金融手段和財政手段的問(wèn)題，都是國家想干的事。如果說(shuō)用金融手段就不是赤字貨幣化，用財政手段就是赤字貨幣化，這實(shí)際上就是基于表面現象在討論問(wèn)題。因此，判斷是否是赤字貨幣化，要站在國家的立場(chǎng)上去看，是適合財政手段去做，還是適合金融手段去做。如果本該用財政手段去做的事情，直接用金融手段去做了，赤字貨幣化這個(gè)本質(zhì)沒(méi)變，變的只是形式而已。財政總是“政府財政”，而銀行若是變成“政府銀行”，那就變成了政府的另一個(gè)“錢(qián)袋子”。其對國家治理的影響，明白人自然明白。

　　中國新聞周刊：相較于貨幣政策，財政政策還有促進(jìn)社會(huì )公平正義之責，在你看來(lái)，財政政策如何兼顧效率和公平？

　　劉尚希：從市場(chǎng)的角度來(lái)說(shuō)主要是考慮效率，因為央行一般是不直接針對非金融市場(chǎng)主體的，而是通過(guò)商業(yè)銀行對接實(shí)體經(jīng)濟市場(chǎng)，當然要把效率擺在首位。促進(jìn)社會(huì )公平正義不是央行的職責所在。

　　財政則是政府的角度，既要考慮效率，也要考慮公平。尤其現在�；�本民生，考慮的就是社會(huì )公平問(wèn)題。而保就業(yè)，既是經(jīng)濟問(wèn)題，也是社會(huì )問(wèn)題，既要考慮效率，也要考慮公平。所以在財政資金使用的時(shí)候，不能只看效率指標，是不是對經(jīng)濟有利，也要看公平指標，是不是能促進(jìn)社會(huì )公平正義，這是人民群眾美好生活里的重要內容。

　　比如財政這14萬(wàn)億元的資金盤(pán)子，既考慮到了效率，也考慮到公平，但無(wú)法說(shuō)清楚，其中多少錢(qián)是考慮公平，多少錢(qián)是考慮效率，那是一種機械化的思維，在現實(shí)生活中也做不到。譬如說(shuō)當前正在對小規模納稅人和中小微企業(yè)免稅減稅，并緩交社保，這里面既有效率也有公平，兩者是結合的。不能把效率和公平對立起來(lái)看，更不能用這兩把尺子分別去衡量相關(guān)的支出，那將無(wú)法分配資金。

　　無(wú)論是效率導向，還是公平導向，按照這兩個(gè)導向去分配使用資金都會(huì )造成一個(gè)內在的沖突，落到一個(gè)二元對立的陷阱之中，也不利于政策的操作落實(shí)。

　　要超越效率與公平之間的沖突，就要從風(fēng)險的角度來(lái)看，因為當前最大的問(wèn)題是風(fēng)險問(wèn)題，只要是對沖了風(fēng)險，降低了不確定性，無(wú)論對企業(yè)還是對居民生活來(lái)說(shuō)，都會(huì )得到改善，整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )恢復就有了條件，效率和公平就已經(jīng)納入其中。因此，我認為今后應當強化風(fēng)險導向，以風(fēng)險導向來(lái)考慮當前的政策措施以及資金使用的效果，就可以跳出陷阱，化解這種內在的矛盾了。

　　《中國新聞周刊》2020年第19期