北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導師 劉凱湘

　　醞釀已久的市場(chǎng)主體登記管理制度改革終于迎來(lái)了重大立法成果。2021年8月24日，國務(wù)院正式發(fā)布了《中華人民共和國市場(chǎng)主體登記管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）。這是我國市場(chǎng)主體以致整個(gè)商事立法中的重大舉措，對于我國市場(chǎng)主體的規范、市場(chǎng)行為的規制、市場(chǎng)誠信的建立等具有十分重要的意義。

　　我國原有的市場(chǎng)主體登記管理法律體系是由各類(lèi)市場(chǎng)主體單獨立法的系列法規組成。此種分散式的市場(chǎng)主體登記管理制度立法模式有其歷史背景，按照“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的需求進(jìn)行，但是存在規范重疊、體系不清、相互抵牾的缺陷，且這些缺陷隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展顯得越來(lái)越明顯，增大了深化市場(chǎng)主體登記管理制度改革和鞏固改革成果的制度成本。為鞏固已有的改革成果，并且為進(jìn)一步改革奠定制度基礎，需解決商事登記立法分散，不同市場(chǎng)主體登記規則、標準、程序不統一，效力不明確等問(wèn)題。作為我國第一部統一的市場(chǎng)主體登記管理行政法規的《條例》應運而生。

　　為實(shí)現優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標，《條例》承擔著(zhù)使市場(chǎng)主體登記管理制度的規范統一、便捷高效雙重任務(wù)�！耙幏督y一”和“便捷高效”是《條例》第四條明確規定的市場(chǎng)主體登記管理應當遵循的原則。政在簡(jiǎn)不在繁，《條例》最大限度地抽取不同市場(chǎng)主體登記規則的公因式從而使規范趨于統一，避免贅余和不必要的差別對待，能夠降低市場(chǎng)主體辦理登記的成本。作為“放管服”改革的重要組成部分，市場(chǎng)主體登記制度改革自2013年啟動(dòng)以來(lái)，經(jīng)過(guò)珠海橫琴特區、深圳特區、上海自貿區、海南自貿區等多地探索試點(diǎn)，形成了行政確認、簡(jiǎn)易注銷(xiāo)等相對成熟的改革舉措。在總結試點(diǎn)經(jīng)驗基礎上，為落實(shí)“便捷高效”原則，《條例》采取了放松事前審查和加強事中事后監管相結合的路徑�！稐l例》的創(chuàng )新之處與亮點(diǎn)頗多，舉其要者，如：

　　一、事前審查的寬松化

　�。ㄒ唬┩怀鲂姓�確認屬性。

　　《條例》總結“證照分離”改革經(jīng)驗，區分了市場(chǎng)主體資格和經(jīng)營(yíng)資格，以明確市場(chǎng)主體登記行為的法律性質(zhì)�！稐l例》第十四條將經(jīng)營(yíng)范圍分為一般經(jīng)營(yíng)項目和許可經(jīng)營(yíng)項目。除經(jīng)營(yíng)范圍中屬于在登記前依法須經(jīng)批準的許可經(jīng)營(yíng)項目外，市場(chǎng)主體在申請登記時(shí)自主申報經(jīng)營(yíng)范圍，登記機關(guān)不作審查。自登記機關(guān)簽發(fā)營(yíng)業(yè)執照之日起，市場(chǎng)主體就可以從事一般經(jīng)營(yíng)項目。

　　《條例》突出了市場(chǎng)主體登記行為的行政確認屬性。市場(chǎng)主體登記行為的行政確認屬性，是放松事前審查的理論前提。采取何種組織形式從事商業(yè)活動(dòng)，屬于我國法律允許和保障的公民營(yíng)業(yè)自由的范疇。法律規定的市場(chǎng)主體登記制度，是以保護、服務(wù)和促進(jìn)市場(chǎng)主體利益為目的進(jìn)行的管理活動(dòng)，而市場(chǎng)主體登記的行政確認是市場(chǎng)主體享有這類(lèi)保護、服務(wù)和促進(jìn)的前提。行政確認行為具有三個(gè)特點(diǎn)：嚴格的羈束性、被動(dòng)的審查對象和形式主義的審查標準�！稐l例》第十九條規定：“登記機關(guān)應當對申請材料進(jìn)行形式審查。對申請材料齊全、符合法定形式的予以確認并當場(chǎng)登記�！钡怯洐C關(guān)的審查對象為申請人提交的申請材料，采取形式主義的審查標準，而且登記行為的作出具有嚴格的羈束性，即“申請材料齊全、符合法定形式”則予以確認并登記。登記信息來(lái)自于申請材料，申請人應當對提交材料的真實(shí)性、合法性和有效性負責，有利于登記機關(guān)提高登記效率。

　�。ǘ�）建立簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度。

　　《條例》在總結改革試點(diǎn)經(jīng)驗成果基礎上，針對未發(fā)生債權債務(wù)或者已將債權債務(wù)清償完結的市場(chǎng)主體建立了簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度，從而創(chuàng )立了退出市場(chǎng)的便捷通道。簡(jiǎn)易注銷(xiāo)適用的前提條件是：（1）未發(fā)生債權債務(wù)或者已將債權債務(wù)清償完結；（2）未發(fā)生或者已結清清償費用、職工工資、社會(huì )保險費用、法定補償金、應繳納稅款（滯納金、罰款）；（3）全體投資人書(shū)面承諾對上述情況的真實(shí)性承擔法律責任。除個(gè)體工商戶(hù)外的市場(chǎng)主體注銷(xiāo)登記前，承諾書(shū)及注銷(xiāo)登記申請需要通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統公示20天。個(gè)體工商戶(hù)的簡(jiǎn)易注銷(xiāo)不存在公示期，僅規定了稅務(wù)等有關(guān)部門(mén)的10天異議期。排除適用簡(jiǎn)易注銷(xiāo)的情形則包括：（1）注銷(xiāo)依法須經(jīng)批準的；（2）市場(chǎng)主體被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照、責令關(guān)閉、撤銷(xiāo)的；（3）被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的。

　　與普通注銷(xiāo)程序相比，簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序為符合條件的市場(chǎng)主體提供了便捷高效的退出渠道。采取簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序時(shí)，市場(chǎng)主體不需要提交清算報告，不需要先清算再注銷(xiāo)，可以極大地降低退出市場(chǎng)的成本。簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度用公示制度和信用承諾制度取代清算制度，可以保護市場(chǎng)主體可能存在的債權人，較好地實(shí)現了效率和安全的平衡。

　�。ㄈ�）建立歇業(yè)制度。

　　《條例》建立了歇業(yè)制度�！靶獦I(yè)”是我國原有市場(chǎng)主體登記法規中的概念，但是《條例》賦予了“歇業(yè)”新的法律意義。歇業(yè)不再是被登記機關(guān)打擊和否定的應當避免的行為，而是法律允許市場(chǎng)主體基于自身經(jīng)營(yíng)計劃做出的主動(dòng)安排。市場(chǎng)主體在存續期間遇到天災、疫情等不可抗力或其他現實(shí)困難而暫時(shí)無(wú)法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，向登記機關(guān)申請保留其主體資格，不按自行停業(yè)處理，待情況好轉后重新啟動(dòng)經(jīng)營(yíng)。市場(chǎng)主體選擇辦理歇業(yè)之后，可以中止自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，甚至不需要登記住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所），只需提供歇業(yè)期間法律文書(shū)送達地址。辦理歇業(yè)登記的市場(chǎng)主體可以用極低的成本維持自身主體資格存續，避免將來(lái)重新申請開(kāi)業(yè)登記的麻煩，可以隨時(shí)申請恢復營(yíng)業(yè)狀態(tài)，能夠滿(mǎn)足市場(chǎng)主體便捷高效地安排自身經(jīng)營(yíng)計劃需求。

　　二、加強事中事后監管

　　如果缺乏對不誠信行為的制約和打擊，便利市場(chǎng)主體設立、降低市場(chǎng)準入條件的善因也會(huì )導致市場(chǎng)環(huán)境惡化、危害交易安全的惡果�！皩掃M(jìn)”與“嚴管”相結合，才能兼顧效率與安全�！稐l例》為實(shí)現上述立法目的，建立了以下制度：

　�。ㄒ唬┰O立撤銷(xiāo)登記制度。

　　《條例》第四十條到四十二條規定了撤銷(xiāo)登記制度。在形式審查原則下，登記機關(guān)難以自主發(fā)現虛假登記。申請人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得市場(chǎng)主體登記時(shí)，由于登記信息的公示性，虛假登記會(huì )影響第三人的利益。撤銷(xiāo)登記制度，是登記機關(guān)經(jīng)第三人申請而被動(dòng)調查虛假登記的事后救濟制度。

　　經(jīng)受虛假市場(chǎng)主體登記影響的第三人申請，登記機關(guān)經(jīng)調查確認或者經(jīng)過(guò)法定程序，有權撤銷(xiāo)虛假的市場(chǎng)主體登記。在該市場(chǎng)主體和相關(guān)人員無(wú)法聯(lián)系或者拒不配合時(shí)，登記機關(guān)無(wú)法進(jìn)行調查以確定是否存在虛假登記情況。為確保撤銷(xiāo)登記申請人的權益不受損害，《條例》規定了推定存在虛假登記的異議程序。登記機關(guān)可以將相關(guān)市場(chǎng)主體的登記時(shí)間、登記事項等通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公示，市場(chǎng)主體及其利害關(guān)系人在公示期內沒(méi)有提出異議的，登記機關(guān)可以撤銷(xiāo)其市場(chǎng)主體登記。被撤銷(xiāo)的市場(chǎng)主體登記的直接責任人需要承擔個(gè)人責任，自市場(chǎng)主體登記被撤銷(xiāo)之日起3年內不得再次申請市場(chǎng)主體登記。

　�。ǘ�）推行主動(dòng)監管。

　　《條例》第三十八條規定了市場(chǎng)主體登記事項的主動(dòng)監管制度，包括分級分類(lèi)監管制度和“雙隨機、一公開(kāi)”制度。強調事中事后監管，就是強調對市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的違法和不誠信行為的監管。市場(chǎng)是市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的最有效監督者，但是信息不對稱(chēng)是市場(chǎng)發(fā)揮監督作用的最大障礙。登記事項是市場(chǎng)主體有義務(wù)向市場(chǎng)提供的最基本信息，事中事后監管制度旨在用行政監管手段克服信息不對稱(chēng)問(wèn)題，以幫助市場(chǎng)充分發(fā)揮對市場(chǎng)主體的監督作用。分級分類(lèi)監管，是以信用制度為核心的監管模式，旨在提高監管效率。登記機關(guān)應當發(fā)揮信息技術(shù)、大數據平臺優(yōu)勢，利用國家企業(yè)信用信息公示系統等信用信息數據庫，根據市場(chǎng)主體的信用風(fēng)險狀況實(shí)施分級分類(lèi)監管�！半p隨機、一公開(kāi)”是2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中要求在全國全面推行的監管模式。對登記事項的“雙隨機、一公開(kāi)”監管制度與分級分類(lèi)監管相互補充、相互支持，在提高監管效率的同時(shí)保障監管的公正性。

　　可以相信，《條例》的頒布與施行將極大地促進(jìn)我國市場(chǎng)主體登記制度便捷化、高效化、統一化與現代化，進(jìn)而起到促進(jìn)整個(gè)市場(chǎng)交易有序化、效率化、誠信化的積極作用。

　�。�北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導師 劉凱湘）